LE BUDGET COMMUNAL
NOTIONS DE BASE
DEFINITION DU BUDGET COMMUNAL
1. Le budget communal est l’acte fondamental de la gestion municipale car il détermine chaque année l’ensemble des actions qui seront entreprises. Le budget communal est à la fois un acte de prévision et d’autorisation. C’est un acte de prévision : le budget constitue un programme financier évaluatif des recettes à encaisser et des dépenses à faire sur une année. Mais le budget communal est aussi un acte d’autorisation : le budget est l’acte juridique par lequel le maire – organe exécutif de la collectivité locale – est autorisé à engager les dépenses votées par le conseil municipal.
I – Les différents documents budgétaires
Habituellement, les communes connaissent cinq types de documents budgétaires : le budget primitif, le budget supplémentaire, le compte administratif, le compte de gestion et, le cas échéant, un ou des budgets annexes.
A – Le budget primitif
2. Le budget primitif répercute les prévisions de recettes et de dépenses votées par les conseillers municipaux pour une année en fonctionnement et en investissement. Le budget, une fois voté, permet aussi au maire d’engager les dépenses, mais dans la limite des sommes prévues, ainsi qu’à poursuivre le recouvrement des recettes attendues.
3. Il faut noter que le budget primitif est le seul budget qui lève l’impôt. Le budget supplémentaire ne peut plus instaurer d’impôts locaux complémentaires. Le budget primitif est donc particulièrement important ; c’est pourquoi il doit, en principe, tout prévoir et devrait se suffire à lui-même.
B – Le budget supplémentaire
4. Le budget supplémentaire est d’abord un budget d’ajustement. Lors du vote du budget primitif, en début d’année, il n’est pas systématiquement possible d’appréhender les dépenses et les recettes avec toute l’exactitude souhaitée.
Certains postes budgétaires peuvent avoir été sous-estimés ou surestimés. Le budget supplémentaire intervient donc pour réajuster, en cours d’exercice, les prévisions du budget primitif.
5. Mais le budget supplémentaire est également un budget de report. Quand le budget primitif est élaboré, les résultats de l’exercice précédent qui s’achèvent ne sont en principe pas encore connus.
Le budget supplémentaire répercutera ainsi, en cours d’année, les résultats de l’exercice comptable écoulé, que ce soient des excédents ou des déficits, ainsi que les reports de crédits non utilisés mais engagés pendant l’exercice précédent.
C – Les crédits additionnels ou autorisations spéciales de crédits
6. Des crédits additionnels ou autorisations spéciales de crédits peuvent enfin être votés après l’adoption du budget supplémentaire, en cas de nécessité ou d’urgence. Il est important et nécessaire, lors du vote de ces dépenses additionnelles, de prévoir les recettes correspondantes, de manière à ne pas compromettre l’équilibre du budget.
Par ailleurs si, entre le vote du budget primitif et le budget supplémentaire, une dépense non prévue doit être effectuée, un crédit additionnel doit alors être également voté, crédit qui sera repris dans le cadre du budget supplémentaire, à titre de régularisation.
D – Le compte administratif
7. Le budget primitif et le budget supplémentaire sont des états de prévisions. Il est nécessaire ensuite de constater comment et dans quelle mesure ces prévisions ont été concrétisées. Cette constatation se fait au travers du compte administratif. Le compte administratif est, en effet, le relevé exhaustif des opérations financières, des recettes et des dépenses qui ont été réalisées dans un exercice comptable donné.
8. Le compte administratif a ceci d’intéressant qu’il permet de juger de la plus ou moins bonne gestion d’une commune car, par comparaison avec les budgets primitif et supplémentaire, il met en évidence la plus ou moins bonne qualité de ceux-ci, notamment si les dépenses ont été sous-estimées ou si les recettes ont été artificiellement gonflées.
Comme la comptabilité communale suppose l’intervention de deux instances, le maire et le trésorier, comptable de la commune, il y a deux types de comptes : d’une part, le compte du maire (compte administratif) et, d’autre part, celui du comptable (compte de gestion).
E – Le compte de gestion
9. A la même séance du conseil municipal où est examiné le compte administratif, le compte de gestion du comptable de la commune est en principe également soumis aux élus, selon l’article L 2121-31 du CGCT. Le compte de gestion est confectionné par le comptable qui est chargé en cours d’année d’encaisser les recettes et de payer les dépenses ordonnancées par le maire. Le compte de gestion doit parfaitement concorder avec le compte administratif.
F – Le ou les budgets annexes
10. Des budgets annexes, différents du budget communal proprement dit, mais également votés par le conseil municipal, sont confectionnés pour certains services municipaux relativement spécialisés, comme l’eau ou l’assainissement. L’intérêt de ces budgets annexes est qu’ils permettent d’isoler tel ou tel service communal, notamment les activités soumises à la TVA, et donc d’en mettre en évidence le coût de fonctionnement ainsi que le résultat financier – déficit ou excédent.
II – Le calendrier d’adoption des différents documents budgétaires
11. La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions (Journal officiel du 3 mars 1982) a prévu un calendrier d’adoption des différents documents budgétaires qui viennent d’être présentés.
12. En effet, l’article 7 de cette loi fondamentale, devenu l’article L 1612-2 du code général des collectivités territoriales, prévoit que le budget primitif doit être voté avant le 31 mars de chaque année, sauf si c’est une année d’élections municipales. La date limite est alors reportée avant le 15 avril de cette année.
Au-delà de ces dates limites à ne pas dépasser, le budget primitif devrait même – théoriquement, mais rarement dans les faits – être adopté si possible avant le 1er janvier de l’exercice auquel il s’applique.
L’article L 1612-1 du code général des collectivités territoriales dispose que : « dans le cas où le budget d’une collectivité territoriale n’a pas été adopté avant le 1er janvier de l’exercice auquel il s’applique, l’exécutif de la collectivité territoriale est en droit, jusqu’à l’adoption de ce budget, de mettre en recouvrement les recettes et d’engager les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l’année précédente ».
En outre, jusqu’à l’adoption du budget le maire peut, sur autorisation du conseil municipal, engager, liquider et mandater les dépenses d’investissement, dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de l’exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette.
13. Le calendrier que nous avons indiqué comporte une sanction. En effet, au cas où le budget n’est pas adopté avant le 31 mars de l’exercice auquel il s’applique ou avant le 15 avril, année d’élections municipales ou lorsqu’il en a été décidé ainsi comme en 2010, le représentant de l’Etat dans le département saisit sans délai la chambre régionale des comptes qui, dans le mois, et par un avis public, formule des propositions pour le règlement du budget. Le représentant de l’Etat règle alors le budget et le rend exécutoire. Si le représentant de l’Etat dans le département s’écarte des propositions de la chambre régionale des comptes, il assortit sa décision d’une motivation explicite.
Mais ces dispositions ne sont pas applicables quand le défaut d’adoption résulte de l’absence de communication avant la date limite, au conseil municipal, et de la part des services de l’Etat, d’éléments indispensables à l’établissement du budget tels que les bases des quatre taxes locales, le montant de la dotation globale de fonctionnement, etc.
L’ensemble de ce dispositif est prévu par l’article L 1612-2 précité du CGCT.
14. La loi du 13 juillet 1984 a fixé la même date limite pour le vote du budget primitif et pour le vote des taux des quatre taxes directes locales, c’est-à-dire avant le 31 mars, sauf si c’est une année d’élections municipales, la date limite étant alors reportée avant le 15 avril ou lorsqu’il en a été décidé ainsi comme en 2010 .
15. L’article L 1612-12 du code général des collectivités territoriales dispose que le compte administratif doit être approuvé avant le 30 juin de l’année qui suit cet exercice. A cette fin, le comptable municipal doit transmettre au maire le compte de gestion avant le 1er juin.
16. Enfin, le budget supplémentaire doit être voté avant la fin de l’exercice auquel il s’applique, c’est-à-dire avant le 31 décembre, bien qu’en principe il pourrait déjà être établi au mois de mai ou de juin, quand on connaît avec certitude les résultats de l’année comptable écoulée. Dans tous les cas, le vote du budget supplémentaire doit avoir lieu après l’adoption du compte administratif de l’exercice précédent, puisque les résultats du compte administratif – excédents ou déficits – sont repris dans le budget supplémentaire.
III – Le principe de l’équilibre budgétaire
17. Le principe budgétaire le plus important est le principe de l’équilibre budgétaire, qui s’applique aussi bien au budget primitif qu’au budget supplémentaire et aux budgets annexes.
Le budget primitif et le budget supplémentaire doivent être votés en équilibre selon l’article L 1612-4 du code général des collectivités territoriales.
18. Pour être en équilibre réel, le budget doit remplir trois conditions :
1) l’équilibre doit être réalisé aussi bien pour la section de fonctionnement que pour la section d’investissement ;
2) les recettes et les dépenses doivent être évaluées de façon sincère, c’est-à-dire qu’elles doivent avoir fait l’objet d’une évaluation excluant toute majoration ou minoration ;
3) le remboursement de la dette en capital, remboursement qui figure en dépenses de la section d’investissement (alors que le remboursement des intérêts figure en dépenses de la section de fonctionnement), doit être couvert par des ressources définitives, c’est-à-dire par l’autofinancement et par les recettes propres de la section d’investissement, à l’exclusion des ressources d’emprunts.
19. Cette troisième condition de l’équilibre budgétaire nécessite quelques explications complémentaires :
– l’autofinancement est constitué par l’excédent des recettes de fonctionnement sur les dépenses de fonctionnement ;
– les recettes propres de la section d’investissement recouvrent essentiellement les remboursements du Fonds de compensation de la TVA, la recette provenant de la vente d’un bien immobilier (terrain ou immeuble), les subventions d’équipement à percevoir, les paiements éventuels de la dotation globale d’équipement (DGE), etc.
L’autofinancement additionné aux recettes propres de la section d’investissement et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissements et de provisions, doit donc permettre de rembourser le capital à payer dans l’année pour les emprunts contractés par la commune.
Si ce n’est pas le cas, l’article L 1612-5 du code général des collectivités territoriales prévoit l’intervention de la chambre régionale des comptes et du représentant de l’Etat dans le département, c’est-à-dire du préfet, afin d’y porter remède.
IV – L’élaboration du budget communal
20. Le budget communal est élaboré par l’autorité exécutive, c’est-à-dire le maire, et adopté par l’autorité délibérante, c’est-à-dire le conseil municipal, l’article L 2312-1 du code général des collectivités territoriales prévoyant que « le budget de la commune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal », ce dernier donnant, en la circonstance, le consentement des contribuables qu’il représente.
L’élaboration du budget doit évidemment se faire dans le respect des objectifs et des priorités de la politique municipale, d’où l’intérêt et l’importance du débat préalable d’orientations budgétaires.
A – Le débat préalable d’orientations budgétaires
21. En application de l’alinéa 2 de l’article L 2312-1 précité du code général des collectivités territoriales, dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget dans un délai de 2 mois précédant le vote de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur du conseil municipal. Ce débat doit donner lieu à une délibération en prenant acte.
Même si la loi n’impose ce débat d’orientations budgétaires que dans les collectivités de 3 500 habitants et plus, on ne peut évidemment, au vu de son intérêt, qu’en recommander l’organisation dans les communes de taille démographique inférieure.
22. Les textes n’imposent à ce débat préalable d’orientations budgétaires aucun contenu précis.
Néanmoins, il est utile que ce débat se déroule sur la base d’une note d’orientation budgétaire qui devrait faire un rapide descriptif du contexte économique (inflation attendue, croissance économique escomptée, etc.) et des orientations du budget de l’Etat (budget de rigueur ou de relance …).
Après ce bref descriptif du contexte économique et financier, la note d’orientation budgétaire devrait donner une approche estimative des principales dépenses et recettes de fonctionnement, une liste des projets d’investissement qui seraient à réaliser avec les ressources en découlant (subventions possibles) et, à partir de là, mettre en évidence le volume d’emprunts et d’impôts locaux nécessaire à l’équilibre du budget.
En fonction de l’endettement nouveau et de la hausse fiscale en résultant, le conseil municipal peut ainsi revoir ou non à la baisse la liste des projets d’investissement souhaités.
B – La commission des finances et son rôle
23. Pour l’examen du projet de budget, le conseil municipal peut, conformément à l’article L 2121-22 du code général des collectivités territoriales, constituer une commission dite des finances ou une commission spéciale. Dans les communes de plus de 3 500 habitants, la composition des commissions doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l’expression pluraliste des élus.
Mais cette commission n’a aucun pouvoir de décision.
A noter toutefois qu’aucun texte n’oblige le maire à soumettre le projet de budget aux conseillers municipaux avant la séance officielle du conseil municipal.
C – Le vote du budget communal
24. Le budget est voté dans les conditions habituelles des délibérations du conseil municipal, c’est-à-dire à la majorité absolue des suffrages exprimés (article L 2121-20 du code général des collectivités territoriales).
Le conseil municipal peut évidemment modifier le projet de budget présenté par le maire. Le conseil municipal a même, en la matière, tous les pouvoirs : il peut diminuer les dépenses, augmenter les recettes, demander au maire un nouveau projet de budget… à condition de respecter la date limite fixée par la loi pour le vote du budget.
Fiche budget récapitulative :
